Станом на сьогодні у нас: 141825 рефератів та курсових робіт
Правила Тор 100 Придбати абонемент Технічна підтримка
Скористайтеся пошуком, наприклад Реферат        Грубий пошук Точний пошук
Вхід в абонемент



Реферат на тему:

«Чорні дірки» у державних фінансах

В Україні проведення економічних «реформ», перехід до ринкових відносин спричинили послаблення управління економікою і позначилися на його найважливішій складовій — державному фінансовому контролі. «Це сталося внаслідок переважання поглядів, що в умовах ринку підвищується роль самоорганізації, відпадає необхідність у централізованих механізмах управління, відбувається ефективне саморегулювання економіки» [1]. Проте реалії життя швидко переконливо показали, що ринкова економіка сама не може бути цілком некерованою, оскільки в такому випадку втрачаються організаційні механізми, що забезпечують об'єднання економічних суб'єктів країни в цілісну економічну систему. Про це свідчить і віковий досвід розвинених країн, де поряд із розвитком ринкових відносин розвиваються та вдосконалюються інститути і методи державного регулювання економікою, які особливу увагу приділяють створенню і функціонуванню системи державного фінансового контролю.

Організація та функціонування ефективної системи державного фінансового контролю — обов'язковий елемент державного управління, і тому фінансовий контроль повинен здійснюватися не автономно, а як важлива ланка в загальній системі державного управління. Отже, фінансовий контроль як найважливіший засіб державного управління є одночасно критерієм визначення ефективності цього управління.

Практика розбудови системи державного фінансового контролю пішла шляхом відокремлення її складових. За Законом України «Про єдиний митний тариф», прийнятим на початку 1992 р., контроль за справлянням ввізного та вивізного мита, його нарахування й сплата належать до компетенції органів Держмитслужби.

У другій половині 90-х років минулого століття на базі Головної податкової інспекції України та податкових інспекцій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві й Севастополі було створено Державну податкову адміністрацію, яка була виведена з підпорядкування Міністерства фінансів України і набула статусу центрального органу виконавчої влади. Така відокремленість зумовила відверто фіскальну спрямованість дій податкових органів і тенденцію до їхнього переродження у специфічну структуру «силового» типу через утворення в їхньому складі спеціальних підрозділів боротьби з податковими правопорушеннями — податкової міліції. Та основна вада цього кроку, на мій погляд, полягала в тому, що відбулась відокремленість стадії виконання бюджету за доходами, що не сприяло гармонізації бюджетного процесу держави, який потерпає від хронічної нестачі ресурсів, тому практично щорічно доводиться пошукати додаткові бюджетні надходження на стадіях формування, розгляду та затвердження державного бюджету. Допущено також істотні системні порушення в адмініструванні податків, найгостріше з яких — невідшкодування ПДВ [2].

Тенденція до посилення «сепаратизму» в діяльності певних складників системи державного фінансового контролю відобразила прагнення розподілити економіко-політичні «сфери впливу» серед певних політичних сил та осіб, а також специфіку розвитку системи політичної влади в Україні на конкретному історичному етап. Вона суперечила об'єктивній потребі становлення системи державного фінансового контролю в Україні.

Необхідність забезпечити системний підхід до розбудови державного фінансового контролю стала ще гострішою, оскільки в цій сфері відносин було створено ще дві інституції: Державне казначейство та Рахункову палату України.

Загалом можна стверджувати, що система управління в Україні характеризується розбалансуванням прямих та зворотних зв'язків. У країні склалася, з одного боку, надмірно розгалужена, а з іншого — недостатньо мобільна та дієздатна система органів державного фінансового контролю. Серед очевидних ознак низького рівня організації та стану державного управління і фінансового контролю — численні порушення законодавства у використанні бюджетних коштів.

Аналіз результатів проведених Рахунковою палатою впродовж десяти років контрольно-аналітичних заходів підтверджує зроблений висновок, що більшість бюджетних правопорушень набули системного характеру і повторюються з року в рік.

За десять років діяльності Рахунковою палатою виявлено бюджетних правопорушень незаконного, а також неефективного використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів на загальну суму 41 млрд грн. (незаконне — 25,2 млрд грн, неефективне — 15,8 млрд грн.). Тільки за 2005 р. було виявлено бюджетних порушень, тобто незаконного використання коштів Державного бюджету України та держаних позабюджетних фондів на загальну суму понад 3,7 млрд грн., неефективного їх використання — 5 млрд грн., що в сумі становило 8,9 млрд грн.

Чому склалася така ситуація? Тому що за результатами перевірок не завжди приймають необхідні рішення, а це знижує ефективність і результативність фінансового контролю. Правоохоронні органи держави дуже слабо реагують на виявлені фінансові правопорушення органом зовнішнього фінансового контролю (Рахунковою палатою), який є єдиним «незалежним органом спеціальної конституційної компетенції» [3] та внутрішнім (урядовим) органом державного фінансового контролю — Головним контрольно-ревізійним управлінням України (ГоловКРУ). Проте найголовніше те, що необхідно створити взаємопов'язану законодавчу базу для чіткого визначення меж діяльності, розподілу повноважень кожної ланки системи державного фінансового контролю.

Все сказане свідчить про те, що назріла необхідність у розробці Концепції державного фінансового контролю, яка повинна чітко визначити інститути, котрі забезпечують державний фінансовий контроль, їх повноваження, форми взаємодії для його здійснення. Концепція повинна містити вимоги до законодавчої бази, до політики в галузі фінансового контролю. У ній слід чітко приписати структури, які здійснюють державний фінансовий контроль, їх функції, механізми функціонування та взаємодії. Дуже важливо поприписувати порядок і процедури прийняття заходів за результатами контролю.

Щоб Концепцію не трактували як документ не обов'язкового виконання, а деякі «політики» фінансового контролю вже нині вголос стверджують, що будь-яка концепція — це рекомендуючий документ, її необхідно санкціонувати нормами права. Правове оформлення Концепції є підтвердженням її законності та забезпечить її обов'язковість для державних органів. Концепція повинна набути форми закону, умовно кажучи закону-концепцієї. Невиконання і тим паче порушення закону-програми, а також нормативних актів, які видають на основі такого закону-програми, тягне за собою застосування заходів адміністративного та судового примусу або покарання.

На основі Концепції можна буде розробити і прийняти парламентом базовий закон про основи державного фінансового контролю, норми якого б, нарешті, чітко визначили суть державного фінансового контролю, його предмету та видів, форм, способів і методів його проведення, дали б однозначні визначення термінів перевірка, обстеження, контрольний захід, зовнішній і внутрішній контроль, парламентський контроль тощо. Визначити регламент та ієрархічність функціонування численних контролюючих органів, порядок координації їх діяльності та здійснення спільних контрольних заходів.

Закон, який би уможливив системний підхід до розбудови державного фінансового контролю, і досі не прийнято. Відсутнє й однозначне концептуальне бачення системи державного фінансового контролю в Україні.

Ще Указом Президента України «Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи» перед Кабінетом Міністрів України було поставлено завдання прискорити підготовку законів «Про фінансовий контроль в Україні» і «Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб». Проте цей указ передбачав, передусім, наділити широкими повноваженнями внутрішній урядовий орган фінансового контролю — ГоловКРУ. Свідомо було поставлено мету не реформувати державний фінансовий контроль (зі строгим виділенням повноважень зовнішнього і внутрішнього державного контролю), а надати урядовому контролю роль головного органу в системі державного фінансового контролю. Такий підхід був унормований згодом у Стратегії розвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади [4] та Концепції розвитку внутрішнього державного фінансового контролю [5].

Нині накопичується досвід взаємодії контрольних органів з інститутами державної влади. Відпрацьовуються контрольні механізми, які дають змогу ефективно впливати на процеси управління державними фінансами і державною власністю. Так, Бюджетним кодексом України визначено, що на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль і оцінка ефективності використання бюджетних коштів Рахунковою палатою та ГоловКРУ (відповідно до його повноважень, визначених законом). Стаття 113 Бюджетного кодексу України зараховує здійснення контролю за ефективним використанням коштів державного та місцевих бюджетів до компетенції ГоловКРУ. Але ГоловКРУ не може внаслідок специфіки своєї діяльності оцінювати прийняті управлінські рішення щодо ефективності використання держаних коштів центральними органами виконавчої влади, зокрема Кабінетом Міністрів України. Тобто можна стверджувати, що оцінка ефективності цим органом контролю здійснюється «усічено», без урахування якості управлінських рішень, їх впливу на ефективне використання коштів.

Слід зазначити, що механізм здійснення контролю в кодексі не розкрито, а його зміст не визначено. Передбачали, що ці питання будуть деталізовані в Законі України «Про державний фінансовий контроль в Україні». Але дотепер не виконано вимоги п. 5 «Прикінцевих положень» кодексу щодо розробки Закону України про державний фінансовий контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальності за бюджетні правопорушення.

По суті сьогодні державний контроль є звичайним набором міністерств, відомств і установ, які виконують неузгоджені, роз'єднані і невпорядковані контрольні функції. Ці функції, статус і сфери контрольної діяльності визначають різні закони, укази Президента України, постанови уряду та інші нормативно-правові акти, які найчастіше не лише не забезпечують системності державного фінансового контролю, а навпаки, призводять до дублювання і паралелізму в його здійсненні. Усе це свідчить про те, що назріла гостра необхідність навести лад у цій важливій сфері державного управління.

Нині в країні склалася, з одного боку, надмірно розгалужена, а з іншого — недостатньо мобільна та дієздатна система органів державного фінансового контролю.

На думку багатьох дослідників, найвищим органом фінансового контролю є Рахункова палата України, її регіональні управління. Доти доки не буде досягнуто взаєморозуміння між парламентом, урядом та Президентом України щодо рішення цього питання, не буде і реального результату. Сьогодні навіть не робляться спроби створити узгоджувальну комісію або робочий орган з розробки загальної Концепції. Що ж потрібно зробити щоб сформувати єдине трактування принципів Концепції, її опорних положень?

Для цього парламенту слід сформувати робочу групу або якийсь інший орган з відповідними функціями і компетенцією (таку пропозицію давно внесено Рахунковою палатою на розгляд парламенту). Потім, спираючись на Концепцію, створювати законодавчу базу регулювання державного фінансового контролю.

Для прикладу, в Росії висловлюють думки про необхідністьо сформувати під головуванням Президента РФ Раду із координації органів державного контролю. Заступником або секретарем ради міг би бути начальник Контрольного управління Президента РФ або Голова Рахункової палати РФ [6]. А. А. Ахпалов вважає, що «для координації діяльності органів державного фінансового контролю може бути створена Координаційна рада при Президентові РФ. Головою Координаційної ради повинен бути голова Рахункової палати Росії» [7]. Можливо, Україні варто перейняти такий досвід?

Актуальним і виправданим є створення при Рахунковій палаті спеціалізованого науково-дослідного інституту (до речі такий інститут функціонує вже не один рік при Рахунковій палаті Російської Федерації), який повинен здійснювати методологічне (і програмне) забезпечення єдиної системи державного фінансового контролю в Україні, розробку й упровадження в практику державного фінансового контролю єдиних стандартів і методик проведення експертиз проектів бюджетів, методик оцінювання ефективності національних і державних соціально-економічних проектів і програм з урахуванням фінансових ризиків; створювати інформаційну й аналітичну бази для наступного формування й діяльності регіональних управлінь Рахункової палати.

Проблема визначення місця та ролі будь-якого органу контролю досить складна та багатоаспектна. Її начала не тільки у змістовній суті державного фінансового контролю, а й конституційному устрої України.

Очевидно, доцільно конституційні установлення про Рахункову палату України, Голову Рахункової палати, устрій Рахункової палати в регіонах України об'єднати в окрему статтю Основного закону України, аналогічно до положень про Конституційний Суд і Прокуратуру України. Ці установчі норми могли б міститися в розділі Конституції України, присвяченому органам державного контролю і нагляду.

Результативність діяльності Рахункової палати залежить від установлення конституційної відповідальності органів і організацій, державних службовців, які не забезпечили виконання нормативно встановлених параметрів (показників) бюджетів різних рівнів і соціально-економічних програм і, отже, спричинили чи могли спричинити збитки для прав, свобод і законних інтересів громадян, а також інтересів суспільства і держави загалом. Водночас, як справедливо зазначають Ю. Дмитрієв і Ф. Ізмайлова, в оцінюванні порушень самих конституційних норм виникають істотні труднощі, особливо це стосується так званих норм принципів, що мають програмно цільовий, декларативний характер [8].

Найважливішою функцією Рахункової палати має бути розробка пропозицій із вдосконалення фінансового, бюджетного, податкового і митного законодавств. Для цього її доцільно було б наділити правом законодавчої ініціативи.

Саме тому аудиторська діяльність Рахункової палати повинна мати важливу відмінність, а саме: предметом перевірки Рахункової палати є не тільки дані фінансового контролю, а й управлінського обліку, без чого неможливо оцінити ефективність та раціональність використання державних фінансів.

Крім законодавчої, серед провідних функцій Парламенту України, як і будь-якої держави, є контрольна функція. По-перше, державний фінансовий контроль, здійснюваний у формі зовнішнього контролю, як ми зазначали вище, дає змогу оцінити об'єктивність та достовірність зроблених прогнозів і виконання макроекономічних параметрів соціально-економічного розвитку країни виконавчою владою, перебіг реалізації державних програм та проектів, своєчасність та повноту виконання бюджетних призначень, інформацію про виконання бюджету.

По-друге, якість отриманої інформації під час зовнішнього фінансового контролю має безпосередній вплив на рішення, які приймаються на її основі законодавчою владою у вигляді законодавчих та інших нормативних правових актів. Саме тому таку важливу роль у системі державного фінансового контролю відіграють органи зовнішнього фінансового контролю.

Основне призначення парламентського контролю полягає в тому, щоб законодавча влада, яка представляє народ, що її вибрав, належно контролювала виконавчу владу, наділену численними повноваженнями.

Парламентський контроль за виконанням державного бюджету є обов'язковою частиною здійснення Верховною Радою України державної влади, одним із необхідних її повноважень як законодавчого органу України та суттєвим елементом системи стримувань та противаг у демократичному суспільстві, яке базується на принципах верховенства права та розподілу влади.

Проте, як свідчить аналіз, контрольні повноваження українського парламенту у сфері державного фінансового контролю не відповідають практиці розвинених країн у цій сфері. Необхідно або змінювати Конституцію України, або вносити певні зміни та приймати нові законодавчі акти щодо повноважень і парламенту, і кожного народного депутата здійснювати контрольні повноваження від імені громадян, яких він представляє.

Певна обмеженість українського парламенту в питаннях державного фінансового контролю виникає внаслідок значних недоліків у чинній законодавчій базі з цього питання, що дає підстави неоднозначно, а інколи й досить вільно трактувати роль та місце парламенту в єдиній системі державного фінансового контролю.

Парламентський фінансовий контроль в Україні перебуває на початковій стадії освоєння форм і методів, які застосовуються в сучасній ринковій економіці.

Актуальність постановки питання про контрольні функції парламенту полягає в тому, щоб забезпечити підконтрольність виконавчої влади, органів її управління, оскільки виконавча влада, розпоряджаючись суспільними ресурсами, завжди прагне розширити свої повноваження і дуже хворобливо реагує на будь-які форми демократичного контролю. Суспільство здатне протистояти цьому тільки через достатньо сильний та ефективний парламент, який здійснює контрольні повноваження, а також через контроль з боку засобів масової інформації, що робить більш відкритими дії виконавчої влади.

Ситуація, що склалася навколо реагування парламентом та органами правопорядку на матеріали перевірок Рахункової палати, зумовлює необхідність постановки питання про делегування Рахунковій палаті України повноважень у сфері вжиття заходів оперативного реагування на виявлені порушення. Мова йде про внесення відповідних змін та доповнень до Закону України «Про Рахункову палату України».

Заходи реагування на виявлені Рахунковою палатою правопорушення щодо використання бюджетних коштів, передбачених у законі, дуже затягнуті за процедурою, порядок їх чітко не визначений. А відтак, як наслідок, вони малоефективні. Так, наприклад, припинення операцій на рахунках порушника на практиці — майже нездійсненна процедура, оскільки займає кілька місяців.

Як ефективний вихід, здатний позитивно вплинути на ситуацію, яка склалася, доцільно було б доповнити текст закону про Рахункову палату нормами, що дають змогу їй у разі виявлення порушень у виконанні бюджетного законодавства ухвалювати в особливому порядку рішення колегії Рахункової палати про списання в безакцептному (беззаперечному) порядку бюджетних коштів з рахунків порушників бюджетного процесу на користь державного бюджету або одержувачів коштів державного бюджету в обсязі допущених порушень.

Сьогодні для ліквідації «чорних» дірок в управлінні державними фінансами необхідна тісніша взаємодія парламенту з Рахунковою палатою. Взаємодія Рахункової палати з парламентом закріплена Конституцією України, яка відносить формування Рахункової палати до її компетенції. Верховна Рада України вибирає Голову Рахункової палати і її головних контролерів (кількість їх не визначена жодним нормативно-правовим актом).

Проте слід зауважити, що в зовнішньому контролі присутні лише елементи парламентського контролю. Коли парламент звертається до Рахункової палати з питанням проведення тих чи інших перевірок, вона стає інструментом реалізації парламентського контролю. Рахункова палата згідно з законом не має права приписувати організаціям та закладам обов'язкових дій щодо їх усунення, вона не володіє статусом і функціями виконавчого органу влади. Тому реалізація рішень Рахункової палати не може бути забезпечена безпосередньо. Вона надсилає інформацію про виявлені порушення в парламент, який володіє повноваженнями для прийняття необхідних заходів. Разом із поданнями, які направляють керівникам перевірених об'єктів, це повинно сприяти усуненню виявлених відхилень у бюджетному процесі. Проте такий механізм не конкретизований чинним законодавством, а направлення звітів про проведені контрольні заходи до Верховної Ради України як правило має чисто інформаційний характер і не призводить до відповідних економічних та юридичних наслідків.

Взаємодія Рахункової палати з парламентом відбувається достатньо складно. За підсумками перевірок відповідні рішення, як правило, не приймають, матеріали використовуються вибірково, політично мотивовано і з урахуванням відповідної політичної кон'юнктури. Великі фінансові порушення рідко стають предметом обговорення Верховної Ради України.

Для ефективного парламентського контролю за управлінням державного фінансового контролю необхідно, щоб парламент за матеріалами перевірок Рахункової палати приймав адекватні рішення, давав би відповідні суспільно-політичні оцінки серйозним порушенням фінансової дисципліни. Суспільство має право знати, наскільки ефективно витрачаються державні кошти, хто власне порушує фінансову дисципліну.

Використовуючи досвід зарубіжних країн було б доцільно прийняти спільну Програму взаємодії Верховної Ради України з Рахунковою палатою України щодо підвищення ефективності державного фінансового контролю в Україні. Основною метою цієї Програми має бути її спрямованість на створення чіткої системи взаємодії між парламентом і головним контрольним органом країни, що зобов'яже парламентаріїв оперативно реагувати на виявлені порушення у витрачанні державних коштів. Зміст Програми щодо підвищення ефективності державного фінансового контролю та бюджетного законодавства повинен передбачати зокрема розробку Урядом України за участю Рахункової палати законопроекту, спрямованого на підвищення дієвості як зовнішнього так і внутрішнього державного фінансового контролю.

Література

Симоненко В. Держава і ринок: шляхи партнерства // Економіка України. — 2006. — № 1. — С. 73.

Сивульський М. І. Проблеми становлення системи державного фінансового контролю в Україні // Фінанси України. — 2005. — № 3.

Рішення Конституційного Суду України від 14.12.2000 у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України «Про чинність Закону «Про Рахункову палату». Справа № 1-31/200.

Постанова Кабінету Міністрів України від 24.07.03 № 1156 «Про затвердження стратегії розвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади».

Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.05.05 № 158-р.

Тарасов А. Как нам организовать контроль? // Финансовый контроль. — 2004. — № 4. — С. 54.